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【世界观】美国如何将东南亚国家纳入“印太”战略?

来源:大国策智库   作者:编译/吴天昊      2018-11-01

编者按:2018年5月23日,美智库战略与国际研究中心(CSIS)东南亚项目主管、高级顾问艾米·希尔莱特(Amy Searight)向美众议院外交事务委员会亚太小组递交了一份书面证词,指出特朗普总统提出的“自由与开放的印太地区”战略过度关注安全而忽视了经济领域,并且与“四方安全对话”混为一谈。他提出一个东南亚国家视角下的“印太战略”。原文标题:“Asia’s Diplomatic and Security Structure: Planning U.S. Engagement”。

  本文由大国策智库组织编译。


    东南亚地区处于印太地区的十字路口,而位于东南亚中心位置的南海则连接着印度洋与太平洋,是域内国家间商业、外交、能源与安全联系的枢纽。从经济与战略的角度看,东南亚国家对美国至关重要。东南亚国家联盟(以下简称“东盟”)是世界上第五大经济体,该地区6.35亿人口形成了仅次于中国和印度的世界第三大市场。东盟也是美国第四大出口市场和美国在亚洲最大的投资地区。但随着中美竞争的不断加剧,东南亚逐渐成为两国对抗的场所。中国致力于拉拢东南亚国家,使之成为自己的“朋友”,并防止东盟成为其地缘战略实施过程中的羁绊。而美国近年来则通过地区安全伙伴关系及能力建设项目,不断加大对东南亚地区的投入。尽管东南亚国家希望美国能够发挥平衡作用,不希望出现“由中国主导的和平秩序”,但对于美国在该地区所发挥的作用及能力却心存质疑。因此,有必要用更宽阔的视野和更长远的眼光来审视亚洲的外交与安全结构。


一、东南亚国家的核心关切


     一是管控大国竞争。随着东南亚乃至印太地区战略环境的日益紧张,东南亚国家在努力避免在中美之间“选边站”的同时,正努力寻求加强与中国的接触。但另一方面,东南亚国家确实在战略和经济层面对中国有所忌惮。这些国家享受着中国经济崛起、与中国贸易与投资关系紧密所带来的红利,但同时担心这种经贸关系会与政治挂钩。它们还对中国在南海的军事化行动,以及在处理海上纠纷时无视国际法的做法表示关切。为此,东南亚国家正努力寻找管控这些风险的工具与选项。而美国则可以通过与东南亚国家建立更紧密的安全与经济关系,帮助这些国家发展海上能力,支持这些国家的良政、法制与民主,来为其提供所需的工具与选项。在这种日益竞争的环境下,东南亚国家也在寻求其他伙伴国(包括日本、澳大利亚、印度及韩国)为其在日益竞争的环境下提供工具选项和灵活性。

      二是经济利益至上。尽管因南海主权争端、中国在南海的军事化活动及为达目的寻求使用胁迫手段,东南亚国家的安全顾虑不断上升,但它们依然根据“经济至上”原则来努力发展与中国的外交与政治关系,因为在该地区相对较高的经济增长速度决定了许多政府与统治者执政的合法性与时间。这些国家主要关注的依然是向民众提供更多商品。当这些国家实行相对开放的经济政策、发展对外经济关系,从而融入地区商品生产体系时,它们不仅会变得更加繁荣,而且将变得更加安全。因此,对于绝大多数东南亚国家的执政精英们而言,经济是安全的基础。尽管美国过去曾在亚太经合组织(APEC)框架下通过制定规则、贸易谈判及构筑共识来加强东南亚地区的开放与一体化,但在中国努力推进“一带一路”倡议实施之际,美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)和缺乏可行的经济接触战略导致东南亚地区出现战略真空。

    三是东盟的核心地位。过去50多年,东盟一直是东南亚成员国间开展地区合作、维护地区稳定的主要驱动力,曾通过对话、遵守“不干涉内政”原则及和平解决争端来避免成员国间的冲突与胁迫,构筑信任与和平。同时,作为不结盟国家建立起来的多边组织,东盟所倡导的原则为东南亚国家与地区强国接触、管控大国间争端提供了坚实基础。冷战以来,东盟在地区安全体制中扮演着重要作用,利用东盟地区论坛(ARF)、东亚峰会(EAS)、东盟防长扩大会议(ADMM Plus)等多边场合来与地区主要伙伴国进行接触。东南亚国家都对东盟寄予厚望,因为它们知道东盟机制是实现各国共同利益的最佳途径。


二、印太概念对于美国的地缘战略意义


   印太地区架构的提法正在被越来越多国家的战略思想家所使用,特别是澳大利亚、日本、印度尼西亚、美国和印度。很明显,印度洋地区与亚太地区因战略依存度的不断上升而连续在一起。因此,在制定战略和政策时,需要用全方位的视角来加以考量。这种在空间和职能上都有所改变的新型地区架构将有利于美国战略的实施。

     一是“印太”概念可以将印度作为一个战略支点吸纳进来。印度是一个重要的海洋民主国家,长期以来始终是维护印度洋地区安全的重要力量。但近年来,从“向东看”政策到“东向行动”战略,印度将战略重心逐渐转向东亚,开始更加积极主动地参与东亚安全事务。尽管印度依然在履行其作为东南亚战略与经济合作伙伴国应尽的义务,但它与印太地区许多国家建立起更加紧密的战略关系,包括美国、日本、澳大利亚和越南。印度还对东盟的主导地位乐见其成,并积极参与东亚峰会及东盟防长扩大会议。今年年初,印度总理莫迪举办了首届印度-东盟峰会,并将在6月新加坡香格里拉安全对话会议上发表主旨演讲。由于支持航行自由等规则,并严格遵守国际法,因此印度不断增加其在地区安全对话中的话语权是值得肯定的做法。

      二是“印太”概念可以把关注重点顺势转向海上。“印太”概念直指印度洋与太平洋的交汇处,包括南海等重要水道,以及确保海上交通运输线安全等问题。对海洋事务的进一步关注有助于国际社会更加重视美国及其地区盟国与伙伴国目前重点关心的一些问题,包括中国在东海及南海所采取的海上胁迫行为、管控海上主权争端,以及帮助沿岸国家发展海上安保能力来监管自己的领海。

      三是“印太”概念可以把关注重点从经济层面转向安全层面。早期的“环太平洋”概念强调的是太平洋地区的经济联系。亚太经合组织的建立更是将地区对话的内容聚焦在经济合作与开放上。随后,“亚太”概念取代“环太平洋”概念,但关注重点依然是经济合作。而“印太”概念的提出则将关注重点转向安全问题,特别是海上安全问题。部分原因是因为没有支持“印太”范围的经济对话框架。目前,亚太经合组织并不包括印度,因为印度未曾表示希望作为贸易与投资自由化进程中的一员加入该组织。如前所述,虽然“印太”概念聚焦安全有助于反映美国及其地区盟国、伙伴国所面临的核心挑战,但其负面影响是过度强调安全而忽视东南亚国家所关心的经济接触将使这一地区战略有失平衡性。


三、东南亚国家视角下的“印太战略”

    

    对东南亚国家而言,特朗普总统提出的“自由与开放的印太地区”战略主要存在两大缺陷:

     一是该战略过度关注安全而忽视了经济领域。绝大多数东南亚国家希望与美国开展安全合作,但他们也担心美国只是关注安全领域。奥巴马总统提出的“亚太再平衡”战略就因聚焦安全领域而饱受诟病,直到“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)谈判开始深入推进。而美国宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定”则令东南亚国家震惊,因为这是美国首次选择放弃领导地区经济自由化进程。同时,美国宣布将致力于签署旨在消除美国与有关国家间双边贸易赤字的双边贸易协定。此举看起来并不像是为了实现“自由开放”的贸易,对东南亚国家也没有吸引力。目前,东南亚国家正在寻求平衡与中国的经济接触,制衡中国富有野心的“一带一路”倡议。然而,尽管提及中国的“掠夺式经济行为”,但特朗普政府并没有提供有效的解决办法,来使东南亚国家在保持战略自治的同时,通过与美国开展经济合作来实现繁荣。

      二是该战略与“四方安全对话”混为一谈。印太战略”强调印度是战略框架的一部分,是推进印太地区海上民主的支点之一。这导致人们开始鼓吹“印太战略”中“新的一面”,即重启印度、澳大利亚、日本和美国间的“四方安全对话”。“四方安全对话”确实具有长期战略意义,值得鼓励,但该机制要在合作深度与战略地位上达到一定水平仍需时间,目前尚无法保证上述4个国家都愿意继续定期开展高级别接触。与此同时,所有有关“四方安全对话”的讨论都忽略了东南亚国家在“印太战略”中的作用。特朗普总统在岘港首次提出“印太战略”时,并没有提及东盟。这导致很多人怀疑“四方安全对话”机制是特朗普的首选,将把东盟排除在外。


四、对策建议


    为了将东盟纳入“印太战略”框架内,美国应采取以下措施:

     一是阐明在印太地区构建自由、开放、法制的地区秩序,是将东南亚置于地理和外交中心,接受东盟的核心地位,并阐明更好地开展安全合作将有助于建立更加稳定、繁荣和法制的地区秩序。

     二是鼓励特朗普总统邀请东盟十国领导人召开峰会,以便为实施美国的东盟国家能力建设项目注入动力。

     三是鼓励特朗普总统参加11月在新加坡举行的东亚峰会,并支持特朗普政府的高层官员参加东南亚地区的多边会议。

    四是重新审视“跨太平洋伙伴关系协定”并考虑重新加入该协定。虽然“跨太平洋伙伴关系协定”现已更名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”,但它依然是市场开放及制定高标准规则的有效载体。特别是在数字贸易方面,该协定将使美国公司受益匪浅。因此,重新加入“跨太平洋伙伴关系协定”符合美国的经济利益,将使美国重新获得东南亚地区贸易与投资的领导地位。

      五是延长“海上安全倡议”(MSI)的期限并拓宽其适用范围。“海上安全倡议”于2016年发布,为期5年。该倡议授权美国防部参与南海地区主要沿海国家的能力建设项目,以提升这些国家的海上态势感知、信息共享及海上安保能力。在此倡议下,东南亚国家的领海监管能力得到了提升,能够有效抵抗他国的入侵与胁迫。该倡议还鼓励这些国家加强海上信息共享并开展有效的合作。然而,这种能力建设项目需要很长的时间才能达到预期效果。为此,国会应考虑将“海上安全倡议”的期限延长至2020年以后,并将其适用范围扩展至斯里兰卡、孟加拉等印度洋国家。

 

      文章内容不代表大国策智库观点。

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